〈民視論壇〉三頁與三十三頁之間：台越二軌外交不是觀光行程

文／王文岳　國立暨南國際大學東南亞學系副教授

加拿大渥太華大學學者瓊斯（Peter Jones）在2015年由史丹佛大學出版社出版的《二軌外交的理論與實踐》（Track Two Diplomacy in Theory and Practice）一書中提醒我們：二軌外交之所以能在正式管道走不通的地方發揮作用，關鍵不在於它談了什麼驚天動地的大事，而在於它提供了一個「不對外歸屬」的空間，也就是參與者可以在不代表官方立場、不被引述、不被公開的前提下，試探彼此的底線、修正誤判、累積互信。瓊斯強調，二軌的成效通常是緩慢而累積的，而且一旦被攤在鎂光燈下要求逐項交代，這個機制本身就會失效。

由這個角度上來說，二軌外交的價值與它的不可公開性，是同一件事的兩面。理解了這一點，再回頭看近日陸委會訪越的爭議，就為國人瞭解二軌外交的重要性提供了一個經典案例。

民眾黨立法院黨團日前召開記者會，將陸委會副主委沈有忠五月赴越南的公開出國報告，形容為「假考察、真觀光」、「不如小學生報告」，親藍媒體隨即跟進，順勢把矛頭導向特別費與出國預算的刪減。表面上此事又是另一件國內政治攻防，綠白之間的惡鬥，但事實上，此一事件的真實理解，有必要把這件事放回區域政治的脈絡裡談，而不是任由情緒性語言決定社會對外交工作的認知。

台灣必須面對的越南：戰略位階上升與結構互補與治理需求

過去十年，越南在印太區域的分量出現結構性提升。全球供應鏈重組帶來的非紅供應鏈轉移（China+1），使越南成為跨國企業「中國加一」布局的首選承接地；在安全層面，越南持續推動武器採購來源多元化，逐步降低對單一供應國的依賴；而在地緣政治上，越南對南海爭議海域的稱呼是「東海」（BiểnĐông），這個命名本身就是一種主權宣示，也說明了越南在此一海域上不打算退讓的立場。

由政經情勢與安全變局來看，越南有動機、也有需要，去強化與包括台灣在內的多元夥伴之間的溝通管道。這不是台灣單方面的期待，而是越南自身戰略處境推導出來的需求。

台越之間的實質連結，不只存在數字上，而是台灣民眾在體感上就有的感受。2025年台越雙邊貿易總額達396億8,450萬美元，較前一年成長近四成，台灣已是越南第五大貿易夥伴；自1988年至2025年，台商對越南累計投資逾423億美元，居各國第四位。人的流動同樣密集：113學年度在台越南學生達39,695人，占我國境外生總數三成以上，連續多年位居第一大來源國。台灣也持續在半導體人才培育、產業升級與技術合作上對越南釋出善意。

台越關係趨於緊密，結構互補程度升高，治理層面的溝通與互動自然也愈高，舉凡投資保障、勞動爭議、技術移轉、產業標準、乃至於突發事件的危機管理，都需要穩定的對話窗口。但越南政治體制正處於調整期，與中國又維持著高度特殊且敏感的關係，台越之間的正式往來始終受到相當限制。

在這樣的背景與限制之下，以智庫為主體的二軌交流，乃成為當前強化台越溝通、鞏固雙邊關係最務實、也幾乎是唯一可行的管道。要求把這個管道的細節全部公開，等於是要求把它關掉。既不合情，也不入理。

南海仲裁十週年：台越同屬爭議海域

今年正逢南海仲裁案裁決屆滿十週年。回顧這十年，涉及爭議海域的各方之所以能在高度緊張中避免全面衝突，靠的並不是哪一份公開聲明，而是長期進行的智庫外交、學者對話、科學調研合作與公務執法層級的持續協調。這些日常與檯面下的工作既吃力，也不討好，更幾乎不會上新聞，但就是這些點點滴滴，才能勉強維持爭議海域相對的和平與穩定。

台灣作為南海的當事方之一，自然不可能置身事外。近年來，台灣與國際智庫交流頻繁，舉凡一軌半（Track 1.5）與二軌對話，台灣都沒有缺席。 如菲律賓的「馬尼拉南海對話」、台越二軌智庫座談會等，國內 針對太平島與東沙島機制、南海行為準則（COC）舉辦之國際海域論壇，周邊國家學者、非官方身分官員、智庫單位與台灣交流頻繁。台灣智庫參與南海論壇已從過去單純的「學術領土主張研討」，轉型為與民主夥伴共同應對「灰色地帶騷擾、維護自由航行與國際法秩序」的戰略溝通平台。

由此一角度而言，近年外國政府官員、國會議員與智庫代表頻繁拜會陸委會，本身就說明了南海與台海的航行自由具有高度連動性，也說明兩岸關係早已不只是區域政治議題，而是全球安全架構的一環。台灣長期承受共機繞台與灰色地帶行動的壓力，越南則面對中國在東海的擴張與海上騷擾，兩者所面對的，其實是中國法律戰、海上民兵、認知作戰、既成事實的漸進威脅。

在這個背景下，台越之間就對外政策、區域安全與灰色地帶衝突防範進行資訊交換與功能性交流，不但合理，而且有提升的必要。陸委會官員參與越南智庫座談，是把台灣二十多年來應對威權壓力的實務經驗轉換為對外連結的籌碼，這是台灣少數具有不可替代性的戰略資產。

監督權與國家利益之間的制度化途徑

回到爭議本身。沈有忠副主委此行四天，扣除往返僅有兩天實際工作時間，密集拜會四個智庫與一個官方單位，連午餐都是工作餐敘，全程總支出為14萬4,700餘元。陸委會提交國安相關單位參考的完整版報告長達33頁、一萬三千餘字，人、事、時、地、物一應俱全；至於公開上網的三頁版本，是依立法院透明公開規範所提交的去敏感化精簡版。

涉外溝通牽涉具體人名、單位與戰略共識，恪守外交慣例與保密規定是基本紀律，尤其台越關係的敏感性更高，公開交流對象，傷害的是對方，最終回頭傷害的是台灣自己下一次還能不能敲得開那扇門。這個問題其實有現成的制度解方。立委若對出訪內容有疑義，大可依立法院職權行使法所賦予的文件調閱權，向陸委會索取完整版報告，或要求閉門簡報、機密會議。如此一來，立委可以完整地行使質詢與監督權，也毋須造就犧牲國家利益的風險。監督權從來不是問題，問題是為什麼捨制度管道不走，而選擇了效果最大、查證成本最低、但對國家最不利的那條路。

以羞辱與污蔑的方式攻擊官員出訪，不僅無助於國家利益的維護；這種不問實情、只操弄認知的問政方式，也讓有識者難以認同。

台灣的國際處境從來不寬裕，每一條溝通管道都是靠長期經營一點一滴累積起來的。二軌外交的特性決定了它必然低調、必然緩慢、必然無法用公開報告的頁數來衡量成效——這不是行政機關規避監督的藉口，而是這項工作得以存在的前提。

民主政治需要監督，這一點沒有人會反對。但監督應該建立在對工作性質的理解之上，而不是先用羞辱性語言定罪，再要求行政機關自證清白。政治攻防有其季節，國家的戰略縱深卻是仰賴長期投入在累積。今天為了一場記者會的聲量而拆掉的管道，明天不會自己長回來。

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文／王文岳　國立暨南國際大學東南亞學系副教授

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